La planificación hidrológica y la GIRH

La gestión integrada de recursos hídricos (GIRH) es la mejor estrategia para asegurar una gestión sostenible, que garantice la protección y conservación de los recursos hídricos compatibilizándola con el desarrollo socioeconómico que los utiliza como factor de producción. Es una de las claves para garantizar los derechos humanos al agua y al saneamiento y poder avanzar en el cumplimiento de la Agenda 2030 y muy en particular del ODS 6, Garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos. De hecho, la meta 6.5 del ODS 6 pretende de aquí a 2030, implementar la GIRH a todos los niveles, incluso mediante la cooperación transfronteriza, según proceda.

La gestión integrada del agua se asienta en la planificación hidrológica, por ser la herramienta más eficaz para la distribución eficiente y solidaria del recurso disponible.  Permite la identificación de las medidas y actuaciones que hacen posible llevar a cabo esa distribución de manera sostenible tanto desde el punto de vista económico, como social y medioambiental. Por lo tanto, la GIRH como proceso conducente a una gestión eficiente y una oferta equitativa y sostenible de los recursos hídricos, será la vía a seguir para garantizar la seguridad hídrica y alcanzar el desarrollo sostenible.

De acuerdo con la definición de UN-Water, la seguridad hídrica se entiende como “la capacidad de una población para salvaguardar el acceso sostenible a cantidades adecuadas de agua, de calidad aceptable para el sostenimiento de los medios de vida, el bienestar humano y el desarrollo socioeconómico, para garantizar la protección contra la contaminación transmitida por el agua y los desastres relacionados con el agua, y para la conservación de los ecosistemas en un clima de paz y estabilidad política”.(UN-Water (ONU -Agua), 2013).

Planificación hidrológica-GIRH-Seguridad hídrica. Fuente: elaboración propia

La planificación hidrológica se materializa en los instrumentos de planificación que independientemente del nombre que reciban en cada país, de acuerdo con sus marcos normativos y políticas públicas, a efectos de esta guía de planificación se los denominará, de forma genérica: “planes hidrológicos” o simplemente “instrumentos de planificación”.

La definición generalmente aceptada para la GIRH es la formulada por la Global Water Partnership: es un proceso que promueve el desarrollo y manejo coordinados del agua, la tierra y otros recursos relacionados, con el fin de maximizar el bienestar económico y social resultante de manera equitativa, sin comprometer la sostenibilidad de los ecosistemas vitales.

A partir de esta definición, a continuación se identifican los elementos que habrá que tener en cuenta en el desarrollo de la planificación hidrológica y en la normativa que la sustenta si se asume que los instrumentos de planificación se desarrollan con visión de gestión integrada de recursos hídricos:

1. La gestión de los recursos hídricos es un proceso continuo, luego la elaboración de los instrumentos de planificación deberá ser un proceso reiterativo: Proceso cíclico y adaptativo de planificación, donde cobran importancia el seguimiento y la revisión del plan.

2. La GIRH implica la coordinación de la política del agua con otras políticas sectoriales. De hecho, la política del agua debe estar al servicio de otras políticas sectoriales en relación con los usos del agua, en particular los usos productivos, contribuyendo a materializar sus estrategias y planes sectoriales velando por su compatibilidad con la gestión sostenible del recurso hídrico y la sostenibilidad de los ecosistemas asociados: Coordinación intersectorial, elaboración de los planes en coordinación con otras políticas y planificaciones sectoriales.

3. La definición de GIRH señala la relación entre el recurso hídrico y la consecución del bienestar económico y social con criterios de sostenibilidad, aparece la consideración del agua como bien de carácter económico, social y ambiental: Considerar el agua como bien económico, ambiental y social.  Garantizar de su disponibilidad con criterios de sostenibilidad derivadas de su carácter de bien económico.

4. El concepto de sostenibilidad de los ecosistemas supone la concepción del agua como un bien ambiental, lo que implica la necesidad de la protección de su calidad en un sentido amplio, ecosistémico: Considerar como elemento básico la protección de los recursos hídricos. Adicionalmente esto implica incluir el principio “quien contamina paga”.

5. De los dos últimos elementos señalados, regulación y ordenación de los usos del agua, garantizando su disponibilidad, y el aseguramiento de su protección, se deriva otro elemento a contemplar: Garantizar la sostenibilidad en el tiempo de estos dos elementos requiere un régimen económico financiero adecuado. Esto implica incluir el principio de recuperación de costes.

6. El carácter de bien social y el bienestar social debe alcanzarse de manera equitativa. Esto implica que los objetivos de la política de recursos hídricos y las medidas para alcanzarlos deben ser aceptados socialmente: Integrar la participación pública en el proceso planificador de forma inclusiva, ordenada e informada y tener en consideración las estrategias de desarrollo que velen por el desarrollo equilibrado de las distintas regiones del país.

7. Garantizar la sostenibilidad implica también considerar en la gestión la incertidumbre asociada a los efectos del cambio climático: Considerar el cambio climático a la hora de desarrollar los instrumentos de planificación y, en consecuencia, las medidas y actuaciones que generen resiliencia climática.

Por último, es necesario citar la importancia de la gradualidad en la implementación de la GIRH. Como se desprende de todo lo expuesto, la GIRH es un proceso complejo. Su plena implementación requiere disponer de una gran cantidad de información sobre el medio hídrico, el medio natural y sobre los usos y demandas asociados. Contar con esta información, con las necesarias herramientas de gestión, los procedimientos de implementación y las estructuras administrativas necesarias requiere tiempo, capacitación y asignación presupuestaria, lo que se resume en la necesidad de un marco de gobernanza adecuado.

GIRH y planificación hidrológica desde un enfoque de Derechos Humanos al agua y al saneamiento (DHAS)

La planificación hidrológica, al asegurar una gestión sostenible de los recursos hídricos, es fundamental para el cumplimiento de los derechos humanos al agua y al saneamiento, ya que garantiza el acceso equitativo y asequible a estos servicios, priorizando a los grupos vulnerables y la salud ambiental. La planificación hidrológica es una estrategia de gestión que busca equilibrar la oferta y la demanda de agua, asegurando su disponibilidad para todos los usos y protegiendo el medio ambiente, mientras que el derecho humano al agua es la garantía de que toda persona tenga acceso a un suministro de agua suficiente, salubre, asequible, aceptable y físicamente accesible para el consumo personal y doméstico. Por lo tanto, la planificación hidrológica debe ser un instrumento para garantizar este derecho fundamental, priorizando el consumo humano y la sostenibilidad del recurso. 

En 2010 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la resolución 64/242 reconociendo que el derecho al agua potable y el saneamiento es un derecho humano esencial para el pleno disfrute de la vida y de todos los derechos humanos. Este derecho queda recogido en diversas constituciones de Iberoamérica.

Desde una perspectiva de derechos humanos, el agua debe ser: 

• Suficiente: Cantidad mínima para beber, higiene, cocina y uso doméstico. 
• Salubre: Libre de microorganismos y sustancias peligrosas para la salud. 
• Aceptable: Con características de color, olor y sabor aceptables. 
• Accesible: Con una ubicación física próxima y un tiempo de desplazamiento razonable. 
• Asequible: A un costo que no comprometa la capacidad de las personas para adquirir otros bienes y servicios esenciales. 

Tal y como se ha dicho anteriormente, existe una conexión entre la planificación hidrológica y los derechos humanos. Esta conexión, desde un punto de vista general y conceptual, se resume en:

• La consideración de la planificación hidrológica como herramienta para hacer efectivo el derecho humano al agua. 
• Los planes deben reconocer el agua como un bien social y un derecho fundamental, no solo una mercancía. 
• Se debe priorizar el consumo humano y garantizar un suministro continuo y no discriminatorio para todas las personas, especialmente los grupos vulnerables. 

De forma concreta, la adopción de este enfoque de derechos humanos en la planificación hidrológica, significa tener en cuenta los aspectos que se citan a continuación en los correspondientes capítulos desarrollados para la elaboración de los planes hidrológicos:  

1. La priorización de usos de los recursos hídricos y el nivel de calidad y garantía en relación con el suministro de agua. Reparto equitativo para alcanzar el bienestar social.
2. Reparto de responsabilidades y gobernanza participativa, inclusiva y transparente.
3. El proceso y las fases de la planificación.

1. Priorización de usos y nivel de calidad y garantía de suministro de agua. Reparto equitativo

Esto, en el ámbito de la GIRH y la planificación, implica:

• Prioridad para el agua que posibilita necesidades humanas básicas ‐ DDHH
• Definición de criterios de garantía adecuados a los usos y relacionados con la suficiencia en la disponibilidad
• Implicaciones en la asignación de recursos: disponibilidad de una cantidad suficiente. Reparto equitativo. Esto requerirá de análisis detallados: balances recursos-demandas.
• Implicaciones en la calidad: apta para consumo humano

2. Reparto de responsabilidades y gobernanza inclusiva y transparente

Los Estados tienen obligación de respetar, proteger y hacer cumplir los DHAS

Principio de realización progresiva:

Obligaciones inmediatas:

‐ Trasponer el marco legal internacional al interno

‐ Planificar cómo se van a garantizar los DHAS

‐ Sin discriminación

Obligaciones de cumplimiento progresivo:

‐ Acceso al menos básico para todos

‐ Mejora del nivel de servicio acorde a los DHAS

3. Proceso y fases de la planificación y la implementación de la GIRH

Implicaciones en las todas las fases:

1. Fase de diagnóstico

2. Establecimiento de objetivos

3. Formulación e implementación medidas y actuaciones

4. Seguimiento, evaluación y revisión

Implicaciones en el proceso:

• Participativo e incluyente, sin discriminación
• Acceso a la información
• Transparencia y rendición de cuentas

Como resumen de los anterior, la figura que se presenta a continuación permite visualizar esos puntos de encuentro entre la visión GIRH y el enfoque básico de derechos humanos (EBDH):

 

Relación de un enfoque basado en los derechos humanos al agua y al saneamiento con la GIRH. Fuente: WaterLex 2014

Por último merece la pena añadir que el enfoque de Derechos Humanos, de forma indudable contribuye a mejorar la planificación con visión GIRH al contribuir a:

• Establecer un marco para fijar prioridades.
• Plantear una planificación ambiciosa pero realista, garantizar la sostenibilidad.
• Garantizar mecanismos y recursos para exigir responsabilidades.
• Fundamentar las reclamaciones.

Necesidad de disponer de un marco de gobernanza idóneo

Como se ha expuesto anteriormente, la GIRH es un proceso complejo. Disponer de la información necesaria, las herramientas y procedimientos de gestión adecuados y las estructuras administrativas idóneas requiere tiempo, capacitación y asignación presupuestaria, lo que se resume en la necesidad de un marco de gobernanza adecuado. Esto implica:

1. Un marco normativo que sustente el proceso de planificación y la implementación de la GIRH.
2. Un marco institucional capacitado, dedicado y participativo que, entre otras cuestiones, permita materializar la gestión por cuencas hidrográficas, superando las delimitaciones de carácter administrativo, y considerar todos los aspectos con una visión unitaria, tanto los diferentes usos del agua como la protección del recurso y la mejora de su calidad.
3. Contar con financiación para planificar, para implementar actuaciones y medidas, para explotar y aprovechar de forma sostenible y para proteger y conservar el medio hídrico y los ecosistemas asociados.

Establecer un plan supone adoptar anticipadamente un modelo con el que dirigir y encauzar las actuaciones y medidas que se entienden necesarias para alcanzar un fin determinado, es decir, se trata de partir de un diagnóstico de la situación actual y plantear cómo sería la situación deseada en un determinado horizonte futuro. Por lo tanto, el plan necesitará tener identificado ese fin, es decir,necesitará un objetivo e igualmente precisará de una organización capaz de elaborarlo y asumirlo, velando por su aplicación, seguimiento y revisión. La planificación debe concebirse como un instrumento práctico de gobernanza, que ayuda a gobiernos, instituciones y ciudadanos para alcanzar un propósito determinado. El ejercicio de planificación ayuda al logro de las metas perseguidas utilizando para ello los recursos precisos, correctamente dimensionados, para usarlos de manera eficaz, eficiente y racional, de la forma acordada en el plan que se haya establecido.

Necesidad de disponer de instrumentos adecuados de planificación para la gestión sostenible de los recursos hídricos y relación entre ellos

De acuerdo con la problemática existente en el país y su marco normativo e institucional, hay que considerar los instrumentos de planificación con los que resultará más oportuno trabajar. Es común la consideración de instrumentos:

1. Ámbito nacional (plan hidrológico nacional).
2. Planes hidrológicos por cuencas o unidades de gestión (según la denominación establecida en cada país).
3. Planes complementarios sobre los mismos territorios para afrontar problemas coyunturales como pueden ser las sequías o las inundaciones.
4. Planes específicos (abastecimiento, el saneamiento, irrigación, …) que en el marco de los asuntos del agua pueda ser necesario establecer sobre un territorio singular.
5. Etc.

La jerarquía entre estos diversos instrumentos de planificación, es decir, la prevalencia de determinados planes sobre otros y la interrelación entre los mismos, es un tema esencial a plantearse a la hora de abordar la planificación relacionada con la gestión de los recursos hídricos.  Sería deseable que esta jerarquía y la necesidad de relacionar los distintos planes se recogieran en el marco normativo del agua de cada país.

En cuanto al ámbito territorial, hay que identificar y definir a cuál se referirá el plan hidrológico, que evidentemente tendrá que relacionarse con dominios hidrográficos en los que actúa el ciclo hidrológico natural, es decir, las cuencas hidrográficas. No obstante, el criterio general de la unidad de cuenca deberá flexibilizarse racionalmente en busca de unos «territorios para la gestión y la planificación» que resulten apropiados, llevando así a la definición de las unidades de gestión, según la denominación establecida en cada país, que serán objeto de planificación. Factores como el tamaño de las cuencas, la existencia de fronteras administrativas, los rasgos socioeconómicos del territorio o la presencia de infraestructuras de trasvase entre cuencas, entre otros, deberán ser tomados en consideración para definir los ámbitos territoriales de los planes GIRH.

Merece hacer mención específica a los planes nacionales y a los planes de cuenca o unidad de gestión, a la conveniencia de establecer sus objetivos y su relación, para lo cual se podrán tomar en consideración los siguientes aspectos:

1. Resulta muy conveniente para su materialización efectiva, o incluso imprescindible en algún caso, que tanto el plan de cuenca como, en su caso, el plan hidrológico nacional, estén contemplados en el ordenamiento jurídico en materia de recursos hídricos.

2. Hay dos esquemas posibles en este marco de planificación, que habrá que tener en cuenta a la hora de plantearse el desarrollo de la planificación hidrológica en cada país:

1) El primero parte de la elaboración de los planes de cuenca y concibe el plan hidrológico nacional como un elemento de coordinación entre los distintos planes de cuenca.

2) El segundo parte del plan nacional como elemento de diagnóstico a nivel nacional, que actúa como orientador y como instrumento de priorización de los planes de cuenca.

Importancia de la información y el sustento técnico-científico a la hora de elaborar el plan

Al hablar de información y sustento científico-técnico para la adecuada gestión de los recursos hídricos, es indispensable hablar de innovación (acelerador ODS 6), de tecnificación, de digitalización, etc., pero siempre teniendo en cuenta que tiene que haber un entendimiento entre los dos lenguajes, el de la gestión del agua y el de la tecnificación, y que esa tecnificación ha de estar al servicio de la gestión hídrica y no convertirse en un fin en sí mismo.

La planificación hidrológica y la gestión integrada de los recursos hídricos requieren una base sólida de información precisa, actualizada y organizada. Esta información es esencial para comprender la disponibilidad y la demanda del recurso hídrico, identificar los principales problemas en su gestión, y diseñar soluciones sostenibles que equilibren las necesidades sociales, económicas y ambientales.

Entendiendo el ciclo de planificación como un proceso continuo de mejora, es de vital importancia mantener viva la información que se utiliza, ya sean datos fijos o variables, para su constante posibilidad de consulta, análisis, revisión y actualización. Ello es posible hoy en día mediante sistemas de base de datos con capacidades espaciales que, además, pueden ofrecer acceso aprovechando los recursos de internet.

Es indispensable que los instrumentos de planificación se desarrollen con sustento técnico-científico. La formulación de un plan de GIRH debe apoyarse en estudios rigurosos, modelos hidrológicos y climáticos, análisis de riesgo, etc. Esta base técnico-científica permite sustentar las decisiones frente a diferentes escenarios y dar legitimidad al proceso de planificación ante los diversos actores involucrados. Es por ello que los estudios específicos, modelizaciones y análisis que se realicen en fase de elaboración de plan y también en fase de revisión deberán recogerse en los documentos del plan (memoria más anexos).

En el contexto climático actual y considerando esa necesidad de sustento científico-técnico, la consideración del cambio climático se vuelve ineludible. Los efectos del cambio climático —como la variabilidad en los regímenes de precipitación, el aumento de eventos extremos (sequías, inundaciones), la reducción de glaciares y alteraciones en la recarga de acuíferos— imponen nuevos desafíos para la gestión del agua. Por tanto, los planes deben incorporar escenarios climáticos futuros, evaluaciones de vulnerabilidad y riesgo, y estrategias de adaptación que aseguren la resiliencia de los sistemas hídricos y de las comunidades que dependen de ellos.

Por último hay que hacer mención a que además de servir de soporte y referencia para el apoyo de los trabajos de elaboración, seguimiento y revisión del plan hidrológico, este tipo de sistemas de bases de datos también favorecen la difusión de la información entre el público y los especialistas interesados que, con las necesarias medidas de garantía y seguridad, pueden así disponer de la misma información que la utilizada por el órgano promotor en la preparación del plan, favoreciendo de esta manera la participación y la transparencia.