Actualmente, en un mundo con velocidad de cambio creciente, no puede pensarse en planes fijos, que se establezcan de una vez para siempre o para muchos años, sino en procesos de planificación continuos y adaptativos, cíclicos e iterativos, que mediante aproximaciones y mejoras sucesivas se vayan acercando a una realidad cambiante; ello requiere contar con una organización institucional dedicada a la planificación.

Teniendo esto en cuenta, se propone a continuación un esquema de proceso de elaboración básico. Se plantea exclusivamente como elemento que pueda resultar de utilidad para aquellos países que aún no tengan definido normativamente el proceso de elaboración y estimen oportuno apoyarse en él, una vez adaptado a sus circunstancias específicas, entre las que destaca la institucionalidad del agua existente. La propuesta de proceso comprende las siguientes etapas:

Etapa 0: antes de iniciarse la elaboración del plan propiamente dicha, por la autoridad competente, en coherencia con la legislación vigente, se propone elaboración de un documento en el que se defina lo que se quiere realizar y el procedimiento para hacerlo, incluyendo la estrategia de participación, para lo cual se considera imprescindible la identificación de actores que habrá que implicar en este proceso. En este documento que, de manera meramente tentativa, podría denominarse Programa para la elaboración del plan hidrológico de cuenca, se propone que se indique que se va a elaborar el plan, cuál es el fundamento jurídico de dicha elaboración, las tareas que implica, los resultados esperados y las etapas previstas, así como la vía para abordar la relación interinstitucional y los cauces de participación y consulta pública previstos, de manera que pueda producirse intercambio de información a lo largo de la realización de los trabajos. Este documento debería concretar el contenido y alcance del resto de etapas que se reflejan seguidamente. Si el propio ordenamiento jurídico en materia de recursos hídricos del país ya incluye la definición del proceso de elaboración, no es necesario incluirlo en este documento.

Como se ha indicado se trata de un primer documento programático, de declaración de intenciones y procedimientos. Se propone que este documento sea presentado ante todos los interesados, lo cual requiere la identificación previa de todos los actores a considerar en la formulación del plan. Igualmente se propone que se prevea un plazo para la formulación de observaciones a dicho documento ante la administración responsable de la elaboración del plan. Esta formulación de observaciones puede ser una cuestión especialmente relevante si el procedimiento de elaboración y los contenidos no están reflejados en alguna disposición de rango normativo, lineamientos o guías técnicas. Teniendo en cuenta la naturaleza del documento, su elaboración puede ser relativamente rápida.

Las observaciones deben ser analizadas e incorporadas, si procede, a una nueva versión de documento de Programa, en función del grado de regulación del proceso de elaboración del plan en el ordenamiento jurídico de cada país.

 Proceso cíclico adaptativo: diagnóstico/planificación/implementación, seguimiento y revisión

ETAPA 1: CARACTERIZACIÓN, DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS DE PROBLEMAS 

Etapa 1: elaboración por la administración competente para realizar el plan de un documento de caracterización, diagnóstico e identificación de problemas. Este documento, que de manera igualmente tentativa podría denominarse Caracterización, Diagnóstico y Análisis de la Problemática de la cuenca (denominado Diagnóstico de forma resumida) debe integrar y resumir todos los trabajos técnicos básicos realizados para cumplimentar los contenidos mínimos antes señalados para el plan de cuenca y a partir de dichos trabajos, identificar cuáles son los principales problemas a resolver, de manera que en la segunda etapa se procede a definir las soluciones a dichos problemas.

Entre los trabajos básicos a realizar destacan los siguientes, sin ánimo de ser exhaustivo, cabe destacar:

• Evaluación de recursos hídricos
• Análisis de usos y demandas actuales y futuros y análisis de presiones
• Determinación de regímenes de caudales ecológicos
• Evaluación del estado de las aguas
• Análisis económico del uso del agua
• Análisis de la institucionalidad del sector del agua

Para la realización de estos trabajos es necesaria la existencia de una coordinación interadministrativa, tal como se ha señalado en el apartado Relación de la planificación hidrológica con otras planificaciones sectoriales. Además de la coordinación interadministrativa es también necesario prever cauces de participación durante esta etapa 1 con el objetivo de incorporar también en los trabajos la información y visión que puedan aportar agentes interesados distintos de la administración. Estos cauces de participación deben quedar definidos en el documento de Programa elaborado en la etapa 0. La elaboración del Diagnóstico, teniendo en cuenta los trabajos necesarios, requiere un tiempo mucho mayor que el documento de programa de la etapa 0.

Esta etapa concluiría con la presentación del documento inicial de Diagnóstico, que sería conveniente someter a consulta pública. El plazo debe ser suficiente para que todos los agentes interesados que lo deseen puedan revisar la documentación y formular sus alegaciones y sugerencias. El plazo dependerá, en primer lugar, del ordenamiento jurídico de cada país, pero, en cualquier caso, se recomienda que no sea inferior a tres meses.

Las alegaciones y observaciones planteadas deben ser revisadas y contestadas, indicando el motivo por el que se consideran o desestiman, de manera que todo el proceso quede documentalmente reflejado y dé lugar a un nuevo documento de Diagnostico tras el proceso de consulta pública.

ETAPA 2: ELABORACIÓN DEL PLAN

Etapa 2: elaboración, por la administración competente para realizar el Plan hidrológico, del plan de cuenca propiamente dicho. Partiendo del Diagnóstico, se definen las soluciones a dichos problemas. El documento resultante de esta etapa 2 es la Propuesta de Plan Hidrológico de cuenca, que tras ser sometido a un proceso de consulta pública, dará lugar al Plan hidrológico de cuenca.

La Propuesta de plan hidrológico integra el documento de diagnóstico de la etapa 1 e incorpora también otros contenidos del plan, que constituyen resultados del plan, y permiten resolver los problemas identificados en el documento de diagnóstico, como la asignación y reserva de recursos, la definición de objetivos ambientales o el programa de actuaciones.

Al igual que en el caso del Diagnóstico, la elaboración de la Propuesta de plan hidrológico requiere de coordinación interadministrativa, por ejemplo, para la definición del programa de actuaciones, como ya se ha comentado en el apartado de Relación de la planificación hidrológica con otras planificaciones sectoriales. Además de la coordinación interadministrativa es también necesario prever cauces de participación durante esta etapa 2 con objetivo de incorporar también en los trabajos la información y visión de las partes interesadas, lo que requerirá disponer para ello de un tiempo inferior o como máximo igual al necesario para la elaboración del documento de Diagnóstico. que puedan aportar agentes interesados distintos de la administración, en particular en cuanto a la repercusión que puede suponer la asignación y reserva de recursos y la definición de objetivos ambientales. Estos cauces de participación deben quedar definidos en el documento de Programa elaborado en la etapa 0.

La elaboración de la Propuesta de plan requiere también trabajos técnicos relevantes, en particular para la definición del programa de actuaciones que permita alcanzar tanto los objetivos ambientales como materializar la asignación y reserva de recursos. Previsiblemente el tiempo necesario será igual o inferior al requerido para el Diagnóstico. El tiempo necesario estará condicionado por los resultados del Diagnóstico.

Esta etapa concluiría con la presentación de la Propuesta de plan hidrológico, que se sometería a consulta pública. El plazo debe ser suficiente para que todos los agentes interesados que lo deseen puedan revisar la documentación y formular sus alegaciones y sugerencias. El plazo dependerá, en primer lugar, del ordenamiento jurídico de cada país, pero, en cualquier caso, se recomienda que no sea inferior a tres meses.

Las alegaciones y observaciones planteadas deben ser revisadas y contestadas, indicando el motivo por el que se consideran o desestiman, de manera que todo el proceso quede documentalmente reflejado y dé lugar a un nuevo documento de que pasaría a ser el Plan hidrológico de cuenca.

Dicho plan, de acuerdo al ordenamiento jurídico del país podrá estar sometido a aprobación. Esto solo tendrá lugar si en dicho ordenamiento está previsto que el Plan hidrológico de cuenca tenga carácter normativo, con independencia de su rango normativo. Si está previsto que el Plan hidrológico de cuenca tenga carácter normativo, el procedimiento de aprobación será el previsto en el ordenamiento jurídico del país, bien específicamente o bien con carácter general para una norma del rango que se le haya asignado.

En caso contrario, el proceso de elaboración del plan culminaría con la definición del Plan hidrológico de cuenca (sometido a participación pública) al que será el final de la etapa 2 y, por lo tanto, el Plan constituiría un documento técnico exclusivamente, sin ser de obligada aplicación.

Cada opción tiene ventajas e inconvenientes. El análisis técnico es condición irrenunciable para la elaboración del plan y contar con un Plan, aunque no sea de obligado cumplimiento, supone disponer de una herramienta fundamental para avanzar en el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos y en la consecución de los objetivos ambientales. Sin embargo, no puede garantizar la consecución de dicho desarrollo, puesto que no tiene autoridad para ordenar ni los usos del agua existentes ni futuros, tal como se ha indicado en el apartado dedicado a la Relación de la planificación hidrológica con otras planificaciones sectoriales.

ETAPA 3: IMPLEMENTACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL PLAN 

Etapa 3: Implementación y seguimiento del Plan. La implementación del plan se lleva a cabo a través del desarrollo del programa de medidas definido para alcanzar los objetivos previstos en el plan, que básicamente son la atención de las demandas y el buen estado de las aguas, teniendo en cuenta la necesidad de adaptación frente al cambio climático. Como ya se ha indicado, el programa de medidas es el contenido clave para la implementación del Plan.

El seguimiento del plan se deberá llevar a cabo mediante los indicadores definidos y la elaboración de informes periódicos de seguimiento en los que se contemplen aspectos como: evolución de los recursos hídricos en cantidad y calidad, evaluando el grado de avance en la consecución de los objetivos de calidad; evolución de las demandas de agua y su grado de satisfacción y grado de aplicación de las medidas previstas en el plan. Deben contemplarse indicadores tanto del grado de avance del plan con respecto al cronograma previsto como de los efectos alcanzados en relación con los esperados. Esta es la única vía para aplicar medidas correctivas y poder llevar a cabo la revisión del plan fundamentada en la situación real, dando paso a un nuevo ciclo del proceso planificador.