Conclusiones en relación con el Marco general normativo e institucional del agua en el ámbito de la CODIA

Marco normativo

• Ordenamiento jurídico en materia de aguas disperso y, en algunos casos, inconexo: Sería deseable que los países dispusieran de un ordenamiento jurídico en materia de aguas claro, bien estructurado y que abarcara todos aquellos aspectos de trascendencia para la gestión de los recursos hídricos, especialmente en un entorno cambiante, totalmente condicionado por el cambio climático. El 68% de los países dispone de una normativa básica de aguas, específica y vigente, pero no siempre actualizada ni moderna. Es prioritario aspirar a tener una legislación de aguas moderna, completa e integral con visión GIRH. Existe una importante escasez reglamentaria o de desarrollo normativo de las leyes básicas. El 40% de los países de la región disponen de un reglamento actual que desarrolla su ley de aguas.
• Prácticamente la totalidad de los países de la región (CODIA) consideran el agua como un bien de naturaleza pública.
• Acuerdos para la gestión compartida de recursos hídricos transfronterizos. La mayoría de los países de la región han firmado, en casos específicos, acuerdos de este tipo, algo habitual en estas regiones ya que se comparten muchos cursos de agua y muchos acuíferos y hay muchos intereses entre los países en protegerlos, a pesar de esto, no es una práctica que se haya llevado a cabo de forma extensiva para todos los recursos hídricos compartidos, sino sólo en casos concretos. La situación se agrava en el caso de acuíferos compartidos.
• Aproximadamente el 86% de los países miembros de la CODIA disponen de algún tipo de regulación (normativa) relativa al abastecimiento de agua potable y el saneamiento, a pesar de ello, todavía hay muchas carencias normativas, incluso teniendo en cuenta los esfuerzos y las intenciones de los países. Este porcentaje baja, en América Latina y El Caribe si lo que se valora es la existencia de regulación de depuración de aguas residuales, a un 58% de los 19 países.

Marco institucional

• Existencia, en algunos países, de multitud de organismos con competencias en materia de recursos hídricos, duplicidades.
• Dispersión de competencias entre organismos públicos, lo que en algunos casos puede hacer perder eficacia y efectividad. 
• Falta de coordinación entre los organismos con competencias en materia de recursos hídricos.
• Gran variedad de tipologías para las administraciones de las cuencas hidrográficas en muchos casos sin poder ejecutivo.
• Falta definición de los mecanismos para favorecer la transparencia de las instituciones y la rendición de cuentas

Conclusiones en relación con el marco normativo e institucional de la Gestión Integrada de los Recursos Hídricos en el ámbito de la CODIA

Naturaleza jurídica de los recursos hídricos y bienes asociados y sistemas de adquisición de derechos de uso

• La gran mayoría de los países apuestan por una naturaleza pública del recurso hídrico. Considerar el recurso como bien público no conlleva necesariamente una protección máxima en la práctica ya que depende de la legislación que lo respalda y los organismos que lo protegen.
• Prácticamente la totalidad de países de la región tiene, en su normativa relacionada con el agua, definidos actos administrativos mediante los cuales se otorga el derecho al uso de los recursos hídricos y, en algunos casos, sus bienes asociados. Ahora bien, el grado de definición del sistema de adquisición de derechos en el ordenamiento de aguas es muy variado.
• Es habitual encontrar que son autoridades distintas las que otorgan los títulos de adquisición de derechos de uso, especialmente autoridades de distinto nivel territorial (nacional, regional y local).

Las Cuencas Hidrográficas

• En el 90% de los países del ámbito de la CODIA las cuencas hidrográficas están definidas como las unidades básicas de gestión de los recursos hídricos. De acuerdo con el concepto de GIRH, éstas constituyen la unidad territorial más apta para gestión de los recursos hídricos. Este concepto está perfectamente asumido y por lo tanto la cuenca hidrográfica se entiende como unidades administrativas de gestión en los territorios, ámbito de implementación la GIRH. Sin menoscabo de la necesidad de contemplar unidades que permitan la gestión eficaz y adecuada de los recursos hídricos.
• Aunque en muchos países de la región se tiene presente, incluso se han establecido mecanismos de relación y coordinación a distintos niveles territoriales, es necesario recordar la necesidad de vincular los límites administrativos con la gestión de los recursos hídricos a nivel de cuenca hidrográfica. Al mismo tiempo que se establecen las relaciones cuenca → subcuenca → microcuenca.

Régimen económico-financiero y régimen sancionador (infracciones y sanciones)

• Los Códigos de Aguas, sus reglamentos o la normativa de distinto rango que regula la gestión de los recursos hídricos, establece en los países de la región, mayoritariamente, el pago de tasas y/o cánones y/o tarifas. La profundidad del tratamiento de dichos aspectos es, en general, somera y en muchos casos no se hace mención a los principios de “recuperación de costes” ni de “quien contamina, paga”.
• La figura de la “policía de aguas” o equivalente tiene unas competencias en general dispares en los países de la región, estando su labor, muchas veces focalizada en algún aspecto muy concreto, en general, vinculado al control medioambiental.

Registros de usuarios

• De forma mayoritaria en la legislación de los países de la región se contempla esta figura y por lo tanto la necesidad de llevar un registro de usuarios del agua. Esta es la teoría legislativa, lo que no determina este dato es que se hagan efectivos estos registros.

Redes de medida y sistemas de información

• La necesidad de disponer de redes de monitoreo y sistemas de información del agua, se contempla de forma variada en el marco normativo de los países de la región en cuanto a alcance conformación y objetivos. En algunos casos la citación en dicha normativa se refiere sólo al tratar las competencias de las autoridades o instituciones.
• De forma general son escasas las menciones expresas a las redes de control y los sistemas de información en el caso de cuencas y acuíferos compartidos.

Abastecimiento, saneamiento y depuración

• De forma general el abastecimiento, el saneamiento y la depuración de las aguas residuales en los países de la región de América Latina y El Caribe es de competencia nacional, donde el Estado actúa como entidad reguladora y en ocasiones también como prestador de servicios, aunque es habitual que la prestación del servicio se delegue a otros niveles administrativos, generalmente municipalidades, o se comparta.
• La prestación de servicios de agua, saneamiento y depuración la hacen mayoritariamente empresas públicas o mixtas, aunque también hay países donde se lleva a cabo, según las circunstancias, por empresas privadas. En poblaciones rurales estos servicios se llevan a cabo por organizaciones comunitarias.

Estos servicios son parte esencial de la gestión integrada de los recursos hídricos.

Regadíos

• En algo más del 70% de los países de la región se ha podido constatar la existencia de normativa específica que regula la gestión del regadío ya sea de forma específica o en el marco de la gestión agrícola y el desarrollo rural, y ya sea a nivel nacional o a nivel provincial o estatal.
• Institucionalmente, es habitual la existencia de ministerios de agricultura, desarrollo agropecuario, desarrollo rural o cualquier otra denominación, con funciones de fomentar el desarrollo agropecuario rural y forestal, el manejo sostenible de tierras, la agricultura, la silvicultura y la pesca, de fortalecer la producción agropecuaria mediante la aplicación de los adecuados niveles tecnológicos, etc. dependiendo de los países.
• Es importante destacar la existencia de normativa que ampara la constitución de Comunidades, Juntas o Asociaciones de regantes, definiendo los procesos de conformación, su naturaleza jurídica, su estructura organizativa, su funcionamiento interno y sus atribuciones. Estas comunidades o asociaciones juegan un papel fundamental en el día a día de la gestión del agua con fines agrícolas, lo que repercute, indudablemente en el ámbito de la administración general del agua.

Usos hidroeléctricos, recreativos y otros usos

• En relación con los usos hidroeléctricos, recreativos y otros usos, éstos, de forma mayoritaria, son considerados de forma específica en la normativa de aguas de los países, con sus correspondientes particularidades
• Es habitual en la región que el marco normativo de aguas designe los organismos competentes también para este tipo de usos y que se defina en su ordenamiento jurídico general el modelo de gestión en el sector energético, con diferencias importantes entre los países de la región.
• Hay que destacar, además de la inclusión de este tipo de usos en la normativa general de aguas de los países, la existencia de normativa específica sectorial.

Conclusiones en relación con el marco específico normativo e institucional para la planificación hidrológica en el ámbito de la CODIA

Instrumentos previstos. Objetivos, conceptos y definiciones

• En los últimos quince años, se ha realizado un gran esfuerzo en la región en la implementación de la GIRH mediante instrumentos de planificación, ya sea en el marco de una ley de aguas, en marcos de políticas hídricas, e incluso sin disponer de dichos marcos regulatorios.
• En ciertos países de la región, aunque a la planificación hidrológica se le haya dado una gran importancia, el desarrollo normativo en este sentido es poco concreto o está disperso, más citado entre las funciones de las administraciones implicadas que de forma específica.
• La casuística es variada en cuanto a la tipología de planes referidos a la gestión de los recursos hídricos: hidrológicos o de gestión de recursos hídricos, planes de manejo de cuencas, planes medioambientales. Los instrumentos citados en el ordenamiento jurídico de los países no son totalmente equivalentes ni responden de forma estricta a los mismos objetivos.
• La envolvente de los objetivos de la planificación hidrológica en la región se resume en: promover el uso sostenible del recursos hídrico conservando el mismo en cantidad y calidad; equilibrar la oferta con la demanda de agua alcanzando su adecuada satisfacción; incrementar la disponibilidad del recurso en cantidad y calidad; y realizar un uso eficiente del agua, sus recursos y ecosistemas, todo ello en armonía con el desarrollo económico y social a nivel nacional, regional y local, con el medio ambiente y los demás recursos naturales. En las normativas más recientes está muy presenta la adaptación al cambio climático y la gestión de riesgos.

Ámbito geográfico de los planes

• La vinculación de la cuenca hidrográfica a la planificación hidrológica es común en los países de la región que disponen leyes de aguas modernas o con cierta tradición en la implantación de la GIRH. Hay países que por su tamaño y la entidad de sus cuencas hidrográficas optan por un nivel de planificación nacional, frente a otros que consideran necesario para su adecuada gestión hídrica desarrollar planes hidrológicos a nivel de cuenca hidrográfica. En este sentido, hay que anticipar que en muchos casos la relación entre la planificación a nivel nacional y la de nivel de cuenca es difusa en las normativas de aguas de los países de la región.
• La definición de las cuencas hidrográficas, es un aspecto a mejorar. Sumado a esto y sin olvidar que la gestión integrada implica la gestión conjunta de las aguas superficiales y subterráneas, hay que reconocer importantes deficiencias en la delimitación de acuíferos en la región y en su conocimiento.
• Aun teniendo en cuenta que un alto porcentaje de los recursos hídricos de América Latina proceden de cuencas y acuíferos compartidos, es muy poco frecuente la existencia de planes “conjuntos” de aprovechamiento para estos recursos.

Alcance y contenido de los planes

• La definición del alcance y contenido de los instrumentos de planificación se contempla de forma dispar en la normativa vigente de los países de la región. En general las referencias a estos aspectos ya sea en normativas de diferentes rangos o documentos subsidiarios, son de poco detalle.
• No es estrictamente necesario que la legislación se extienda en estos aspectos. Hay países que han desarrollado guías o documentos de directrices o lineamientos que aportan contenidos, metodologías, procedimientos, etc. de gran valor y practicidad. Se considera de gran utilidad disponer de una guía de planificación hidrológica para la región que pueda tener, si el país así lo decide, ese carácter subsidiario.

Procedimiento de elaboración y aprobación

• Las tareas que deben llevarse a cabo para alcanzar los objetivos de los planes hidrológicos deberían estar definidas de acuerdo a cada uno de los contenidos establecidos. Son minoritarios los países que, en su marco regulatorio, entran en este detalle.
• En cuanto a la participación y consideración de todos los sectores implicados en la planificación hidrológica, hay que destacar que, de forma general, la participación en relación con la gestión de los recursos hídricos está implícita en la política y normativa de los países de la región, aunque otra cosa es que se explicite para el caso concreto de los planes hidrológicos.
• Son minoritarios los países en los que se establece claramente cuál es el procedimiento de aprobación de los planes hidrológicos, se incluye la necesidad de su aprobación, pero sin detallar el procedimiento para que esto se haga efectivo.

Órganos de planificación y participación

• De forma general, existen en cada país de la región, instituciones, de distinto rango cuya competencia es la gestión de los recursos hídricos y la elaboración de los planes hidrológicos o los planes de manejo de cuencas, dichas instituciones pueden ser distintas según el ámbito territorial en el que tienen competencias y el nivel de planificación. La definición de estas instituciones en la normativa de los países es diversa.
• Es habitual en la región encontrar instituciones u organismos a nivel de cuenca hidrográfica que participan en la gestión del recurso hídrico con competencias y medios muy variados, desde agencias regionales con medios escasos y dependencia total de una autoridad nacional hasta organismos autónomos dotados de medios materiales y humanos y con capacidad financiera para llevar a cabo actuaciones. Junto a estos modelos se conforman organismos o consejos de cuenca (también subcuenca y microcuenca) con un fin fundamentalmente participativo y consultivo que deberían estar implicados en la gestión del agua.
• Es indudable el espíritu participativo que emana del marco legislativo e institucional de los países de la región, pero falta definición e institucionalización.
• Hay una ausencia generalizada en el establecimiento de procedimientos y medidas de coordinación entre instituciones y organismos. Aunque suele señalarse una institución como responsable de la elaboración de los planes hidrológicos a veces existe cierta dispersión de competencias.

Coordinación con otras planificaciones sectoriales

• En general, la obligatoriedad de coordinar los planes hidrológicos con otras planificaciones sectoriales no se encuentra recogida en el ordenamiento jurídico relacionado con la planificación hidrológica de los países. Aunque mayoritariamente la normativa no recoge este aspecto de forma específica, en algunos países se han creado mecanismos / sistemas / instituciones cuyo objetivo es la coordinación de las planificaciones y la integración de políticas públicas. Es necesario establecer formalmente la necesidad de esta coordinación.

Naturaleza de los planes y financiación de actuaciones

• Mayoritariamente en los países de América Latina y El Caribe, los planes hidrológicos o planes de manejo se definen como documentos técnicos. Mientras que los países sometidos a la Directiva Marco del Agua del ámbito de la CODIA, España y Portugal, sí definen sus planes como documentos normativos.
• De acuerdo a la información consultada, mayoritariamente la normativa de en relación con la planificación hidrográfica no contempla la necesidad de que los planes hidrológicos incluyan las medidas o actuaciones a adoptar de forma priorizada con una definición mínima, pero necesaria, en cuanto a los responsables de su ejecución, plazos, ni las posibles fuentes de financiación de las actuaciones y/o la necesidad de identificar las fuentes de financiación que permitan llevar a cabo las actuaciones identificadas en el proceso planificador.

Consideración del cambio climático (CC) y fenómenos extremos: sequías e inundaciones

• El impacto del CC implica reducción de los recursos hídricos y aumento de la magnitud y frecuencia de fenómenos extremos como inundaciones y sequías. Es necesario considerar los efectos del CC sobre los recursos hídricos en los planes hidrológicos y garantizar la consistencia del programa de actuaciones propuesto para la implementación del plan considerando dicha afección.
• Aunque son numerosos los documentos, políticas, guías, estudios etc., desarrollados, la obligatoriedad en la normativa vigente de incluir escenarios de cambio climático en planificación hidrológica, así como los estudios específicos de sequías e inundaciones o la vinculación de la planificación hidrológica con la planificación relacionada con eventos extremos no es a día de hoy lo más habitual.
• En general en los países que se han desarrollado lineamientos, directrices o guías para la elaboración de los planes hidrológicos, sí se contempla la necesidad de consideración del cambio climático y los eventos extremos.

Procedimientos ambientales

• Son muy pocos los países de la región en los que en su normativa hay obligación de someter los planes hidrológicos a procesos de evaluación ambiental.

Seguimiento y revisión de los planes hidrológicos

• Son muy pocos los países de la región que incluyen en su ordenamiento jurídico la obligatoriedad de llevar a cabo este proceso de seguimiento y revisión de los planes con una periodicidad determinada.
• En los países en los que el seguimiento y actualización de los planes está contemplado en su normativa, el alcance de los requerimientos que se solicitan en dicha normativa es variado. De forma general, suele especificarse la duración de cada uno de los ciclos de planificación, variando ésta entre los 5 y 10 años, aunque en algunos países es discrecional, según se considere necesario.